自由民権運動の始まり

征韓論が入れられずに辞職した板垣退助・後藤象二郎・江藤新平らは、政府関係者の間に立憲政治論が広まるなかで、1874（明治7）年1月愛国公党を結成するとともに、民撰議院設立の建白書を左院に提出した。これは政府の政治のやり方をひと握りの有司ゆうし（上級の役人）による専制政治であるとして非難するとともに、納税者には当然国政に参与する権利があるとし、民撰議院（国会）を設立して国民を政治に参与させ、官民一体化をはかることによって、はじめて国家・政府が強力になることができる、と主張するものであった。建白への賛否をめぐって国内には活発な論争（民撰議院論争）がおこり、世の知識人たちは国会開設問題についての関心を深め、ここに自由民権運動の口火が切られたのである。

民選議院論争

民撰議院設立の建白が、イギリス人ブラックが東京で発行していた新聞『日新真事誌』に掲載されると、加藤弘之は民撰議院設立の必要性を原則的には認めながら、それを拙速せっそくに行うことには反対し、むしろ人民の開明化をはかるための教育の普及や地方議会の開設による政治的訓練が先決だとして、時期尚早論を唱えた。これに対し、大井憲太郎や津田真道は民撰議院の開設こそ人民を開明化する第ー条件だと、その即時（早期）設立を主張した。また、板垣らはこうした論争のなかで、参政権を士族や有力な農民・商人に限るべきであると述べた。当時、論争に加わった人々のなかに民撰議院の設立を原則的に否定する者はほとんどいなかった。

板垣退助は建白後、まもなく郷里土佐（高知）に帰り、片岡健吉かたおかけんきち（1843〜1903）・林有造はやしゆうぞう（1842〜1921）らの同志を集めて1874（明治7）年4月に立志社りっししゃを結成し、自由民権思想の普及につとめた。ついで翌年、立志社を中心に全国の民権派結社（政社）の代表が大阪に集まって愛国社あいこくしゃを創立した。

自由民権運動の始まり — 地方官会議之図（年信画/江戸東京博物館蔵/画像出典：江戸東京博物館）

地方官会議　1875年、民選議院設立論に対応して設置され、地方三新法や地方民会などを審議するため、府知事・県令が召集された。図は1880年2月開会の最後の地方官会議の様子。参考：山川詳説日本史図録第7版: 日B309準拠

政府はこのような動きに対処して、1875（明治8）年、大久保利通が大阪において板垣退助及び木戸孝允（台湾出兵に反対して下野していた）と会合して協議を進め（大阪会議）、板垣・木戸を政権に復帰させて政権の強化をはかるとともに、「漸次ぜんじニ国家立憲ノ政体ヲ立テ」ることを約束する立憲政体樹立の詔を発布し、立法諮問機関である元老院と司法機関である大審院だいしんいんを設置した。さらに政府は、府知事・県令を集めて地方官会議を開いて地方議会を設ける方針を定め、1878（明治11）年には、大久保利通の意見に基づいて郡区町村編制法・府県会規則・地方税規則のいわゆる地方三新法を制定した。これにより、廃藩置県後に設けられた大区・小区という行政区画が廃止になり、旧来の郡町村が行政単位として復活し、府県・郡区・町村の行政的体系化をはかるとともに、町村の自治が部分的に認められた。また、地方官会議開催の前後から府県知事の独自の判断で、一部に民会が設置されていたが、府県会規則の制定によって全国的に統ー的規則がつくられ、1879（明治12）年、全国いっせいに公選による府県会が開催された。府県会の権限は限定されたものであったが、府県の地方税によって支弁される予算案の審議権が認められ、豪農・地主など地方有力者が地方政治にかかわる機会が開かれた。こうして政府は自らの主導権のもとに立憲政治への準備を進めた。しかし一方では、新聞紙条例などによって、民権派などの反政府的言論活動を厳しく取り締まった。

元老院の憲法起草

元老院は左院の後身として設けられ、国家の功労者、学識者などのなかから政府によって任命された議官をもって構成され、立法の任務にあたった。1876（明治9）年には、政府の指示により憲法草案（日本国憲按）の起草が始まり、1880（明治13）年に完成した。しかし、この草案は日本の国柄にあわず、西洋先進諸国の憲法を十分に研究していないなどの理由で岩倉具視ら政府首脳の反対にあい、結局は廃案となった。