1. 国司の地方支配

国司の地方支配

政府は醍醐天皇の902（延喜2）年、延喜の荘園整理令を出して法にそむく荘園の停止を命じ、班田の励行をはかるなどして令制の再建をめざしたが、これを実施する過程で、もはや律令制の原則では財政を維持することが不可能になっていることを知った。

国司の地方支配

政府は醍醐天皇の902（延喜えんぎ2）年、延喜の荘園整理令を出して、法にそむく荘園の停止を命じ、班田の励行をはかるなどして令制の再建をめざしたが、これを実施する過程で、もはや律令制の原則では財政を維持することが不可能になっていることを知った。

914（延喜14）年、三善清行みよしのきよゆきは醍醐天皇に「意見封事十二箇条」を提出して、地方政治の混乱ぶりを指摘しているが、そこで主張されている律令制支配への復帰はもはや不可能だった。
「延喜・天暦の治」とうたわれ、のちに天皇親政の理想的時代と讃えられた10世紀初めは、実は律令体制の変質がはっきりし始めた時代であった。

政府は、まもなく方針を転換して、国司に一定額の税の納入を請け負わせ、一国内の統治をゆだねる国司請負の方針を積極的にとり始めた。これまでは中央政府の監督のもとで国司が行政にあたり、税などの徴収や文書の作成は郡司が行ってきたのであるが、それを大きく転換したことで、地方政治の運営において国司の果たす役割は大きくなった。国司の役所である国衙こくがは、以前よりも重要な役割をもつようになり、律令制のもとで地方支配を直接に担ってきた郡家ぐうけの役割は衰えていった。

任国に赴任した国司のうち最上席の長は受領ずりょうと呼ばれ、巨利をあげるため強欲なものが多かったので、任地で郡司や有力農民から暴政を訴えられる場合がしばしばあった。大宰府の受領の大宰大弐だいに藤原惟憲ふじわらのこれのりは京に上った際に、「随身の珍宝はその数を知らず、九州二島の物、底を払って奪い取る」と称されたほどであり（『小右記』）、『今昔物語集』には、当時の受領の貪欲さを物語る話が多くみえている。信濃守藤原陳忠ふじわらののぶただは、京へ帰る際に谷底に落ちたが、はい登る途中に生えていた平茸をとることを忘れなかったという。

一条天皇の998（永延2）年の「尾張国郡司百姓等解おわりのくにぐんじひゃくしょうらげ」（尾張国解文おわりのくにのげぶみ）によって訴えられた尾張守藤原元命ふじわらのもとながもその一例である。31カ条にわたるその訴状では、出挙すいこのほかに利息を加徴したり、法外に安い値段で産物を買い上げたり、また田の面積を何倍にも算定して税をとったり、京から「不善の輩ふぜんのともがら」を連れてきて、法外な行為に及んでいる、と訴えられている。政府はこの訴えをとりあげ、国司を解任したものの、やがて元命はほかの官職についており、特別な対策が講じられたわけではなかった。

徴税請負人の性格を強めた受領は、やがて課税率をある程度自由に決めることができるようになったため、私腹をこやし巨利をあげる受領が現れ、その地位が利権視された。成功じょうごうといって、私財を出して朝廷の儀式や寺社の造営などを助け、その代償として国司などの官職を得ることや、同じ国の国司に再任される重任ちょうにんも行われるようになった。地方で支配にあたっていた受領は、やがて遙任ようにんといって地方に赴任せずに、代わりに目代を国衙に派遣して国司としての収入を得ることが多くなった。

受領は有力農民（田堵たと）に一定の期間を限って田地の耕作を請け負わせ、かつての租・調・庸・公出挙や雑徭などに相当する額の官物（年貢）や臨時雑役りんじぞうやく（公事くじ・夫役ぶやく）などの負担を課すようになった。税徴収の対象となる田地は名みょうという徴税単位にわけられ、それぞれの名には負名ふみょうと呼ばれる請負人の名がつけられた。田堵たとのなかには受領と結んで勢力を拡大し、ますます大規模な経営を行い、大名田堵と呼ばれるものも多く現れた。

こうして、戸籍に記載された成人男性を中心に課税する律令制的支配の原則は崩れ、有力農民の経営する名と呼ばれる土地を基礎に課税する支配体制ができていった。この支配体制に基づく国家を、とくに律令国家と区別して王朝国家と呼ぶことがある。

11世紀後半になると、受領は京に住み、摂関家などに仕えてその経済的な奉仕を行いつつ、重任や他国の国司に移る遷任を繰り返して、富を蓄えていったのである。一方、現地の国の国衙には、留守所るすどころと呼ばれる機関が受領の派遣した目代を中心にしてつくられ、その指揮のもとで国衙の行政事務は地方の豪族から選ばれた役人が実務をとるようになった。これを在庁ざいちょうまたは在庁官人ざいちょうかんじんといい、その地位は世襲されていった。